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少人数学級、文科省vs財務省再び30年動かぬ“山”は動くのか
2020年11月17日 08時00分【毎日新聞】
「コロナ禍」を機に少人数学級の導入論が熱を帯びている。現行の定員は小1が35人、小2以上は40人。文部科学省は与野党や地方の声を背に、2021年度の予算編成でこの引き下げに必要な経費を要求した。ただ、バブル期から約30年間、義務教育の学級基準の一律引き下げは実現しておらず、省内では「一筋縄ではいかない」との声も聞かれる。この間、少人数学級を阻んできたものは何なのか。そして、今度こそ山は動くのか。【大久保昂/東京社会部】
「まだ5合目」慎重な文科省幹部
「ここまでは順調に来た。ただ、今後は巻き返しの動きが出てくるだろう」
21年度予算の概算要求を控えた9月上旬。取材に応じた文科省幹部は、言葉を選びながら話した。
この頃、文科省の長年の悲願である少人数学級には、追い風が吹いていた。新型コロナウイルスの感染拡大によって長期休校を余儀なくされた反省から、身体的距離を確保するために学級基準の引き下げが必要だとの声が高まっていた。
6月末に公明党幹部が安倍晋三首相（当時）の元を訪れ、30人学級の導入を提案した。それから3日後には、全国知事会、全国市長会、全国町村会の地方3団体の代表者が萩生田光一文科相と面会し、やはり少人数学級の必要性を訴えた。
この流れに乗って、政府が7月17日に閣議決定した経済財政運営の指針「骨太の方針」に「少人数によるきめ細かな指導体制の計画的な整備」が盛り込まれた。9月8日には、政府の教育再生実行会議のワーキンググループが、来年度の予算編成において、関係省庁で少人数学級の導入を検討するよう促している。
与野党、自治体、政府の有識者会議の方向性は一致していた。
だが――。これだけ条件がそろっても文科省幹部は慎重だった。「登山で言うとまだ5合目くらい」何しろ約30年間、文科省は何度も導入の必要性を訴えながら、なかなか前に進まなかった政策なのだ。
50人→45人→40人バブル崩壊で停滞
戦後、これほど長期にわたって学級基準の引き下げが停滞した時期はない。歴史を振り返ってみよう。日本は敗戦後、当時のアメリカの教育制度をモデルとして「6・3・3・4制」を採用。小中学校の1学級当たりの児童生徒数の上限は、学校教育法の施行規則で「50人」と定められた。
ただ、規則には50人を超える学級編成を認める例外規定もあり、財政状態の厳しい自治体ではこうした状態が放置された。そこで政府は1958年度、義務教育標準法を制定し、50人学級を法制化するとともに、必要な教員の人件費を国が措置することにしたのだ。
旧文部省はこれで満足しなかった。「教職員定数改善計画」を策定して計画的に教育環境の改善を進めた。これまで7次にわたる計画の中で、普通学級の規模を一律に引き下げたのは2回ある。
64年度から5年かけて「45人」学級を実現した第2次計画と、80年度から12年かけて現行の「40人」学級を完成させた第5次計画だ。ベビーブーム世代の卒業で生まれた余剰教員を活用し、段階的に進めていった点が共通している。ところが、バブル崩壊で日本経済が失速すると、軌を一にするように学級規模の引き下げの議論も停滞していく。
「平成」になってから策定された第6次計画（93～00年度）と第7次計画（01～05年度）は、複数の教員で指導をする「チームティーチング」や習熟度別授業のための教員配置に主眼が置かれた。大幅な教員増が必要となる少人数学級ではなく、狙いを持った追加配置（加配）によって教育環境を改善する道を選んだのだ。
第7次計画が終了すると、定数改善計画そのものが作られなくなった。文科省は05年度に第8次計画の案を練り上げたが、財政構造改革を掲げる当時の小泉純一郎政権に退けられた。文科省が巻き返しを図ったのは、09年に自民党から旧民主党へ政権交代が起きたタイミングだった。日本教職員組合の後押しを受ける民主党政権は、少人数学級の導入に前向きだった。文科省はすぐに具体的な制度設計に着手し、政権交代から約1年後の10年8月、久しぶりに定数改善計画案を公表する。
それは、11年度から8年かけて小1、小2で30人学級、小3以上で35人学級を導入する内容だった。ところが、この案も政府内では採用されなかった。11年度から小1の35人学級が法制化され、翌12年度には小2も財政措置によって事実上の35人学級が実現したが、進展はここまで。旧民主党政権の瓦解（がかい）もあって、その後は足踏み状態だ。
最大の壁は「お隣さん」
「お隣の役所が首を縦に振ってくれるかどうか……」「財務省さんは一筋縄ではいきませんよ」――。文科省で少人数学級の議論を取材する際、官僚からこうした説明をよく受ける。財務省とは道一つ挟んで向かい合う。この「最強官庁」こそが、最大の壁だというわけだ。
文科省の事務方トップである藤原誠事務次官は初等中等教育局長だった17年3月、定数改善計画が策定されなくなった経緯を国会で追及され、率直に答弁した。
「文部科学省としましては、数次にわたりまして計画的な定数改善を要求してまいりましたが、残念ながら財務省の厚い壁があり、長期的な定数改善計画は策定するに至らなかったという経緯がございます」
旧大蔵省時代から財務省は教員の大幅な増員には厳しい姿勢を示してきた。
「教職員の配置については、今後子供の数が減っていくことを考えると、これ以上の改善を行う必要があるかどうか疑問が出されています」
バブル崩壊後の財政収支の悪化を背景に、96年に財政制度審議会（蔵相の諮問機関）の財政構造改革特別部会と旧大蔵省主計局の合作として刊行された「財政構造改革白書」（東洋経済新報社）にはこう記されている。
旧民主党政権の誕生以降、文科省が中3までの少人数学級の実現を目指した際も、財務省は「学力向上などの効果が明確ではない」と一貫して慎重な姿勢を取り続けた。14年には、幼児教育無償化の財源を捻出するため、小1を35人から40人学級に戻すべきだと主張して物議を醸した。
平成、「援軍」が消えた
45人学級や40人学級が実現した時代も、旧大蔵省の力は強かったはずだ。「平成」の時代に少人数学級が進まなかった理由は他にもあるのではないか。この疑問を専門家にぶつけると、こんな答えが返ってきた。
「90年代以降に財政赤字が急速に拡大したことで、大蔵省、財務省の危機感が過去とは比べものにならないほど強かったというのが一つ。それと、文科省を取り巻くさまざまな環境の変化もあるでしょう」
こう語るのは、教育財政学を専門とする奈良教育大の井深雄二名誉教授。今年2月、財政の観点から戦後の日本の教育制度の変遷を追った「現代日本教育費政策史」（勁草書房）を刊行した。
井深氏によると、45人学級や40人学級が実現した際、旧文部省には総務省の前身である旧自治省や国会の与野党といった「援軍」がいた。対立関係にあった日教組とも、少人数学級の推進という点では考え方が一致していた。
ところが、90年代以降はこうした勢力図は塗り替えられた。総務省は地方分権改革において財務省と共同歩調を取るようになり、衆院選で小選挙区制が導入された後は族議員などの政治の力は弱まった。日教組の影響力も低下した。
「最も力を持った役所である財務省に対し、文科省が独力で要求を通すのは難しい。少人数学級をやりたくても、なかなか機会がなかったのが実情でしょう」
巻き返しに文科相も応戦
冒頭の文科省幹部が予想した通り、21年度の予算編成では、財務省の巻き返しが始まっている。
10月26日の財政制度等審議会（財務相の諮問機関）の作業部会。財務省は少人数学級の導入論をけん制する資料を提出した。
「平成以降、児童生徒数の減少ほど教職員定数は減少していない」「日本は諸外国に比べ学級規模が大きいとの指摘があるが、担任外教員が多く、教員1人当たりの児童生徒数は主要先進国並み」……。
文科省はすかさず、翌27日、反論をホームページに掲載する。
「教職員定数が減少していないのは、特別支援学校・特別支援学級に通う児童生徒数の増加によるものが大きい」「担任外教員は特別な支援が必要な児童生徒への対応や専科指導に充てられており、引き続きこうしたニーズに対応する教職員の配置が必要」……。
両者の見解は真っ向から対立している。ただ、こうした応酬は数年前から繰り返されてきた。
私は文科省が反論を掲載した日の閣議後記者会見で、萩生田文科相に挑発的な質問をした。「議論が平行線になった時は財布を握っている人が強いというのが、ずっと続いてきた。学級の小規模化を実現するには力が必要だと思うが、どのように実現しようと考えているのか」と。過去と同じ議論を繰り返していては、財務省が押し切る可能性が高いと感じたからだ。
萩生田氏は少人数学級の必要性についてひとしきり述べた後、こう言った。
「財布を持っている方が強いっていうのは、世の中的にはそうかもしれませんけど、それに負けないために文科大臣になったつもりでおりますんで、しっかり戦ってまいりたい」
最後は文教族の実力者である萩生田氏と財務省の力比べなのか。萩生田氏は今月13日、「30人学級を目指すべきだと考えている」とさらに踏み込んだ。決着は12月下旬の来年度予算案の閣議決定の直前までもつれそうな情勢だ。水面下で続く激しいつばぜり合いから目が離せない。
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30人学級とは、児童が30人を超えれば２学級になるということです。現在は最低が20人クラスですが15人クラスが登場するわけで平均22～23人を意味します。これは学校の規模も小さくする方向に向かいます。
日本では、公立小中学校の標準規模は12～18学級、1学級の児童・生徒数の標準は現在40人（小学校1年生は35人）と定められています。いま進められている学校統廃合は、多くの場合、学校の「標準規模」（12～18学級/校）を目標に計画されていますから、1つの学校の児童・生徒数が480人～720人というような世界に例を見ない大規模校をめざしていることになるのです。
財務省の「学校規模の最適化に関する調査（2007年7月）」によれば、1校12～18学級の中学校が2倍以上に、小学校は1.3倍に増えています。19学級以上の小学校も数は多くありませんが3倍（2校→6校）に増えています。
財務省は、こうした結果、「小中合計で約170億円の効率化」ができたと「成果」を強調し、今後、地方自治体や国をあげて学校統廃合を促進させる方向を提起しています。学校規模を小さくする世界の流れに逆行し、学校経費の効率化のため学校規模を維持もしくは大きくしようというのが、いまの日本での学校統廃合の動きなのです。人が多いほうが競争の励みになる等という古臭い競争原理まで持ち込んで統廃合を後押しする動きすらあります。
諸外国で学校規模が小さいのは、それだけ教育効果が高いからです。「小さな学校」「小さなクラス」ほど、学習意欲や態度が積極的になり、子どもたちの人格形成・人間的成長にとっても効果的であることが実証されています。学校・学級の規模と教育効果の関係についての研究報告としては、学校の規模が小さいほど教育効果が高まることを実証した「コールマン報告」（1966年）学級の規模が小さいほど教育効果が高まることを実証した「グラス・スミス曲線」（1982年）などがあります。また、WHO（世界保健機関）は生徒100人を上回らない学校規模を勧告しています。
これからの時代、単なる知識の詰め込みだけの受身の教育では役に立ちません。知識を応用し、いろいろな課題解決に取り組む力、集団の中で自らの能力を主体的・積極的に発揮する力が求められます。そうした力を培うには、いきなり大集団ではなく、みんなにチャンスが回ってくる小さな学校の方が有利です。教育効果があがる要因は、学校や学級規模だけではなく、学校の権限や教員の力量など様々なものが関係してきますが、日本では児童数の少ない北陸や東北の教育、世界では北欧の教育が成果を上げていることからも、小さいだけが全てではないが比較的有利らしいというのは納得できそうです。
※ OECD「図表で見る教育2013年版」 より作成。
